红网时刻新闻记者 吴公然 长沙报道

说到安全生产，湖南近年来一直强调“时时放心不下”。

为什么这么说？因为湖南要应对五大自然灾害、管控五大高危行业，被形象称为“十面埋伏”。

▲2025年湖南省森林火灾应急指挥桌面推演中的模拟现场扑救。（图源：湖南省应急管理厅）

如今，湖南“突围”有了新动作。

9月4日，由湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅印发的《关于进一步提升基层应急管理能力的若干措施》（以下简称《若干措施》）全文公布。

这也意味着，“湖南版”基层应急管理能力提升最新“路线图”面世。

那么，《若干措施》出台有何背景？有哪些特色？

这是湖南的一次“重要机会”

从某种程度上说，这是国家统一布置的“作业”。

2024年9月，中办、国办印发了《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》。之后，黑龙江、海南、江西、浙江、四川等多个省份陆续推出了落地措施。

“我们把这次‘作业’视为湖南提升基层应急管理能力的一次重要机会。”回顾《若干措施》出台的过程，起草人之一、湖南省应急管理厅政策法规处处长宋立冬说。

他感慨道：“《若干措施》总共25条，每一条都是一字一句‘抠’出来的。起草过程中，往往在调研或征集意见后，又会修改一次，自己都不知道改了多少遍。”

湖南出台《若干措施》，既有当前的需要，也有未来长久的考量。

▲近日，湖南省应急委办公室、省应急管理厅向14个县（市、区）及47个乡镇（街道）集中调拨8000余件个人防护装备。图为森林防灭火个人防护装备。

当前，湖南正在全力推进安全强基固本攻坚行动，而《若干措施》带来了急需的制度供给。

今年年初，湖南省委、省政府把安全强基固本攻坚纳入“七大攻坚”行动之中，统一部署、全力推进，旨在提升本质安全水平和灾害应对能力水平。

基础不牢，地动山摇。基层应急能力上不去，安全攻坚就是空中楼阁。

据报道，湖南是全国安全监管任务最为繁重的省份之一，高危行业门类齐全、生产经营单位数量众多，安全生产基础薄弱、基层脆弱，道路交通和水上交通、煤矿和非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹、建筑施工、消防等重点行业领域安全防范压力大，安全形势复杂，从长远来看需要固本之策；同时，又还面临水旱灾害、地质灾害、气象灾害、森林火灾等“多灾种”自然灾害挑战，堪称“十面埋伏”。

“我们想利用提升基层应急管理能力的这次机会，突围‘十面埋伏’。”宋立冬说。

▲长沙县借助无人机等开展防汛巡查。

对此，湘潭大学应急管理研究中心副主任江晓军深有同感。

据他观察，湖南以山地、丘陵地形为主，又地处长江中游，暴雨洪涝和地质灾害本来就多发。再加上工业发展势头猛，装备制造、石化化工等产业规模大，安全生产的风险点数量多、分布广。

“基层，是防灾减灾救灾的第一道防线。”江晓军强调，“只有把基层能力提上去，才能真正保护好老百姓的安全，也为全省高质量发展筑牢根基。”

提升基层哪些能力？

“《若干措施》紧紧围绕贯彻中办、国办《意见》，聚焦提升基层应急管理组织指挥、隐患排查治理、监管执法、应急救援队伍实战、应急处置、应急管理支撑保障六种能力，既要能‘救’，更要能‘防’。特别是在事发初期，能够最快实现‘救早、救小、救了’。”宋立冬说。

起草团队在前期调研中发现，这些是基层最迫切希望加强的能力，也正是《若干措施》重点关注的内容。

对“救早”“救小”大家都比较了解，那么“救了”是什么？

“救了”，则是指通过提升软硬件水平，让基层救援力量真正具备“能救得下来”的能力。

俗话说“远水救不了近火”。事故灾害突然发生，如果身边的应急力量能第一时间出手，就能有效控制事态，最大程度减少损失。

▲湘西州建立应急物资储备库。

那具体该如何提升？

益阳市赫山区应急管理局局长何配军结合自己的一线工作经验认为：一方面要配齐必要的设备和人员；另一方面，必须加强日常训练和培训，包括让队伍具备真正的专业能力，实现“召之即来、来之能战、战则能胜”，真正做到“遇水治水、遇火灭火”。

比如，《若干措施》要求，乡镇（街道）、村（社区）每年至少组织1次以先期处置、转移避险、自救互救为重点内容的综合演练。

《若干措施》还提出，乡镇（街道）、村（社区）结合实际需要组建应急救援力量。鼓励分片区建设中心消防站，形成县域内“20分钟处置、30分钟增援”应急消防救援网络。

▲邵阳市绥宁县消防救援大队教当地村民使用灭火器。（图源：央广网）

目前，多数乡镇一级并没有国家消防救援队伍，也没有专门的消防救援站，乡镇的应急消防力量只能自行组建。

江晓军指出，现在基层普遍面临“人少事多”的结构性困境，人员编制未能随职能增加而同步优化，导致基层应急力量被稀释。同时，乡镇财政预算有限，基层应急管理能力提升受限，难以在重大事件中形成统一指挥、权责清晰的作战单元。

《若干措施》充分考虑基层实际做出安排：市县两级要结合本地实际，构建“综合+专业+社会”基层应急救援力量体系，在党委和政府领导下，由应急管理部门统一指挥、调度使用。

▲益阳市赫山区衡龙桥镇华林村微型物资储备站开展应急救援志愿者培训。（图源：“益阳市应急管理”公众号）

社会力量，是基层应急力量的重要组成部分。

长沙市应急管理局四级调研员曾红涛注意到，《若干措施》在培训演练、物资装备、政府购买服务、表扬奖补、购买人身意外伤害保险等方面给予支持，推动社会应急力量建设。

“社会力量是国家应急救援的重要补充，不能让志愿者仅靠热情和情怀开展应急救援，鼓励支持社会应急力量发展的呼声由来已久，这次《若干措施》的出台，让地方政府有了支持社会力量的政策依据。”曾红涛说。

从“被动应对”向“主动防控”转变

《若干措施》推出了许多具有湖南特色的做法，吸收了此前湖南各地摸索的经验。

据了解，“整县制推进”做法，在全国省级层面尚属首例，也成为湖南的一大特色。

《若干措施》对此的具体表述为，“实施整县制提升基层应急管理能力行动计划”。

宋立冬解释说，“整县制推进”其实很像早些年“整县扶贫”的思路——集中力量、整合资源，对一个县进行整体性的帮扶和能力提升，不让任何一个地方掉队。

当然，能力提升不是一天就能完成的，各县基础不一样，有的强一些，有的弱一些。

“我们坚持两方突破，既会从有一定基础的县开始干，做出样板，形成可复制、能推广的经验，”宋立冬说，“同时，更会注重去‘补短板’，加大对薄弱地区的投入，推动县域应急管理能力整体迈上新台阶。”

▲3月27日，永州市江永县千家峒瑶族乡组织基干民兵、护林员及应急队伍开展森林防火实战大练兵。（图源：湖南省应急管理厅）

又比如，《若干措施》将“推进全员立足岗位查报隐患”专门列为25条中的一条。

此前，起草团队在企业调研中发现，有些企业的安全生产制度有不少漏洞，安全隐患多。

“我还不重视安全生产？我花重金请了6名安全员！”有家企业老板对调研人员说。

但到企业车间里一看，车间虽然很大，但里面既有行吊作业，又有叉车穿行，有时叉车在车间里甚至开出40码的速度，加上作业工人和外来人员在车间随意往来，险象环生。

在这样危险的作业场所，安全管理人员是怎么管理的？

调研团队在墙上看到了张贴的安全管理制度：“发生较大事故，班组长罚款500元。”

“都发生较大事故了，企业主要负责人都脱不了干系了，还有机会去罚班组长500块钱吗？”调研人员不觉发出疑问，说不定企业都要关门了。

▲湖南湘江新区威胜科技园开展消防疏散应急演练。（图源：湘江新区应急管理局）

针对这类问题，《若干措施》找到激发员工活力的切入点推出措施，推动企业由单纯的“罚”，转为全员立足岗位查报隐患的奖惩结合。

江晓军指出，经过前期摸索，湖南建立了省级统筹、市县联动的应急机制，也借助先期国债项目给县乡配发了一批应急装备，但从总体上看，基层一些地方仍然存在专业力量不够、装备不足等问题。

他认为：“提升基层应急管理能力，才能真正打通应急管理的‘最后一公里’， 实现从‘被动应对’到‘主动防控’的转变。”

湖南《若干措施》的出台，有望大大助推这一转变尽早实现。

值得注意的是，《若干措施》最后一句为“各市县不制定配套文件”，其潜台词是避免层层发文。

正如中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟所说的，既要加强基层应急管理能力，同时又要给基层减负。